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2018-09-26
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“一委一行两会”金融监管架构形成 为何只银监会保监会合并?
2018-03-14 09:18:23 | 来源:中财网 | 阅读数:284
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国务院机构改革方案提请十三届全国人民代表大会第一次会议审议,其中金融监管机构方面,将银监会、中国保监会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会(银保会),作为国务院直属事业单位。
  从此一行两会!为何只银监会保监会合并?看五大焦点
  金融监管机构改革,靴子落地。

  就在3月13日,国务院机构改革方案终于出炉。位于北京金融街的鑫茂大厦南北楼,不久将会摘下各自门前的指示牌,统一挂上一个新牌子——中国银行保险监督管理委员会。1998年11月18日成立的保监会和2003年4月28日成立的银监会在走过十余年的沧海桑田后,再次相遇合手前进。

  国务院机构改革方案提请十三届全国人民代表大会第一次会议审议,其中金融监管机构方面,将银监会、中国保监会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会(银保会),作为国务院直属事业单位。

  将银监会、保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责,划入央行。不再保留中国银监会、中国保监会。

  这意味着,对于银行、保险行业来说,央行负责审慎监管、银保会负责行为监管,成为大方向。

  为何只是银监会和保监会合并?整合会从哪些部门率先开始?重要性监管制度制定职责为何划归央行?谁出任首任主席?业内如何评价此次合并?记者带您一起理清五大问题。

  1、问题一:为何只是银保合并?
  在机构改革方案靴子落地前,坊间就已“嗅到”银保合并的可能性。自从去年4月前保监会主席项俊波在“落马”后,这个位子在此后的11个月里一直空缺,不禁引发外界对保监会可能会被改革的无尽遐想。

  不少分析人士指出,银监会和保监会合并,既有金融监管体制改革的需要,也是人事调整所可能触动的个人利益影响力的权衡。

  就在机构改革方案公布的当天,中央财经工作领导小组办公室主任刘鹤在人民日报发表了一篇名为《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》的文章,详解此轮机构改革的高层思路。

  值得注意的是,刘鹤指出,深化党和国家机构改革要坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。

  “银监会、保监会合并,说明强化按经营业务性质来划分监管对象的功能监管,正成为监管改革的大趋势。两个监管部门对银行和保险机构的监管理念的本质是一致的,都是以资本约束为核心的金融监管。”一接近监管部门人士对记者称。

  上述监管部门人士的看法与央行研究局局长徐忠的观点较为一致。徐忠表示,银行与保险统一监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势。

  具体来说,一方面,银行与保险在监管理念、规则、工具具有相似性,对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。例如,保险业“中国第二代偿付能力监管制度体系”(“偿二代”)以风险为导向,制定不同风险业务的资本金要求,就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求,因而“偿二代”又被视为保险业的“巴塞尔协议III”。

  另一方面,在我国金融监管资源和专业人才“供不应求”的背景下,尤其是地方层面保险监管人才匮乏,统一监管有利于发挥协同效应,集中整合监管资源,充分发挥监管专业人才的专业能力,提高监管的质量和效率。

  此外,机构改革往往会遇到人事调整的巨大阻力,特别是机构的撤销和合并,意味着机构内部的人员会出现调整。与银监会的派出机构延伸到地级市不同,保监会仅有五家地市级分局,其余皆为省(自治区、直辖市和计划单列市)级,监管人员相对较少,因此推动部门调整时所遇到的人事问题阻碍相对较少。

  全国政协委员、全国社保基金理事会理事长楼继伟表示,在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力方面“保险”和“银行”有类似性,两者都管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配。而证监会是管信息披露真实性,特别是管欺诈,属于投资者保护范畴,它对证券公司没有资本金要求。银保合并有相近性,而证监会不一样。

  2、问题二:整合会从哪些部门率先开始
  方案显示,将银监会、保监会职责整合,如何整合?从两大部委各自职能部门中,或许可以找到一些线索。

  银监会内部设有28个部门,保监会设有15个职能机构和2个事业单位,同时,两个部委在全国范围内都设有派出机构,即地方监管局。

  银监会的28个部门包括:
  办公厅、政策研究局、审慎规制局、现场检查局、法规部、普惠金融部、信科部、创新部、消保局、政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、外资银行部、信托部、非银部、处非办、财会部、国际部、监察局、人事部、宣传部、机关党委、党校、系统工会、中央金融团工委(系统团委)、机关服务中心。

  保监会的15个职能机构包括:
  办公厅(党委办公室)、发展改革部、政策研究室、财务会计部(偿付能力监管部)、保险消费者权益保护局、财产保险监管部(再保险监管部)、人身保险监管部、保险中介监管部、保险资金运用监管部、国际部(港澳台办公室)、法规部、统计信息部、稽查局、人事教育部(党委组织部)、党委宣传部(党委统战群工部,含机关党委)。另有2个事业单位,即培训中心、机关服务中心。

  银监会和保监会内设部门对比:


  不难看出,两部委有不少职能相同或类似的部门,包括办公厅、政策研究局/室、法规部、财会部、消费者权益保护局、国际部、稽查局、人事部、机关党委等。整合或从这些部门中率先开始。

  而银监会和保监会内部门设置的不同,主要来自监管对象的不同。

  银监会根据监管对象的不同类型、体量、业务设置了政策银行部、大型银行部、股份制银行部、城市银行部、农村金融部、外资银行部、信托部、非银部等部门;保监会对此分类相对简单,设置的相关部门仅财险部、寿险部、中介部和资金部。

  这些机构和业务监管部门,因所监管对象不同,或仍保留。不过,不排除有调整。

  一个方向是,保监会的部门设置可能向银监会靠近,比如设置中小险企监管部、外资险企监管部等。今年两会期间,就有人大代表提出设立中小保险公司监管部门的建议,对保险公司实施差别化监管。

  值得一提的是,针对机构改革对保监会的影响,保监会副主席陈文辉13日对记者表示,会按照统一要求进行调整。

  3、问题三:为何这些职能划归央行?
  实际上,银监会和保监会合并并未大超市场预期,但对于改革方案中提出的“将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责,均划入中国人民银行”这一说法,颇为疑惑。

  之所以要将制定法律法规、监管制度等划归央行,或许是出于分离监管与发展的职能,这也是第五次全国金融工作会议上提出的要求。我国近年来暴露的一些金融乱象和微观局部金融风险,身兼发展与监管两职的监管部门目标冲突是重要原因。

  徐忠就认为,分离监管规制与执行、由人民银行负责金融业重大监管政策的制定,主要有两个考虑:
  一是有利于确保发展与监管职能的切实分离。监管规则外生降低了监管执行部门的自由裁量权,增强监管政策的透明度,从而保证监管者专注于监管,防止目标偏离。

  二是有利于防范化解系统性金融风险。在金融业综合经营趋势明显的背景下,金融风险跨部门、跨领域、跨行业传染并放大的特点明显,系统性金融风险防范超出了单个领域监管部门的能力范围,以近年来快速发展的万能险为例,其资金链条可能横跨银、证、保多个行业,从单个监管部门的角度看,都监管合规、风险可控,但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定。

  不过,重大监管法规编制的职责划归央行,对银监会和保监会自身来讲,会涉及到原有部门设置的调整,而调整的幅度有多大目前仍不得而知。以银监会为例,2015年其在统计部的基础上,设立了审慎规制局,负责拟定各类银行和非银行金融机构审慎经营规则,统筹非现场监管工作等;法规部负责起草、拟订监管法律、行政法规、部门规章、规范性文件等。而普惠金融部、大型银行部、股份制银行部、城商行部、农村金融部、信托部、创新部等业务或机构监管部门也会参与或单独拟订相关文件。

  此外,将监管政策法规的制定划给央行,是否真的利于监管者专注监管、提升监管效率,这一点也有声音存疑。

  华东地区一央行分行人士对记者表示,制定监管法规是要建立在对行业发展和监管充分了解的基础上,从这个角度看并不能脱离监管本身来制定政策,否则可能会出现南辕北辙的情况。“但对于重要的监管法规的制定,在央行的主导下,多部门联手研究制定是有必要的,这样来看,银监会和保监会原有的政策研究和制定部门的功能和人事,可能并不会出现大调整”。

  4、问题四:谁最可能出任首任主席?
  银监会和保监会合并后,外界另一个较为感兴趣的问题,莫过于这个即将成立的中国银行保险监督管理委员会的第一位主席人选,素有“改革猛将”之称的现任银监会主席郭树清在外界的呼声最高。

  “郭从山东省长的位子调到银监会担任主席一职,此后便拉开了银行业强监管大幕,他是个坚定的改革派,对待金融监管态度严厉且雷厉风行,适合执掌监管部门。”北京一位银行业观察人士称。

  5、问题五:业内如何评价?
  对于银监会、保监会整合为中国银行保险监督管理委员会,央行负责审慎监管,业内如何评价?有何期待?记者将主要关注点梳理如下。

  涉及银监会、保监会以及央行的机构改革,是对金融监管协调的落实。监管协调是近年金融监管改革的目标和方向,以更好解决金融分业监管的空白、交叉和标准不一致问题。去年7月召开的第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会,将在金融主要监管部门中建立起协调机制,定下了金融监管协调的方向。

  多位业内人士认为,银监会和保监会整合,将使得银行和保险监管的协调无障碍,并且央行负责审慎监管,将使得保险业和银行业监管标准达到一致。此前,保监会、银监会出台的部分政策已实现了统一方向,比如穿透原则、实质重于形式原则等。

  “银行和保险受同一机构监管,对于银行和保险的合作,可能会给业务带来实质利好。”一位中小寿险公司人士称,比如保障型保险产品在银行的销售,乃至交叉销售等,可能会有助推。

  一位资深保险高管向记者表达的是,在合规经营、风险防控方面,保险业相较银行业要弱一些,如果按照银行的标准来监管保险业,则将利于保险业的长远稳健发展。

  几位保险业人士还提到,保监会银监会合并,对于保险机构和银行来说,负债端不会有太大变化,投资端可能会相对统一。比如,目前保险资金运用比银行资金运用更广泛,未来可能会走向一致。

  同时,监管的主基调不会变,防范风险、服务实体经济,是银行、保险业的当前监管主要工作。在这两个问题上,新的监管机构会如何用行动作答,牵动银行、保险行业。

  从1998到2018,细数保险业监管之变
  银监会和保监会均“脱胎”于中国人民银行,时间上有先后的差异。保监会成立于1998年11月,银监会成立于2003年4月,银监会“独立”存在的时间稍短,且与央行在业务上更为紧密。因此,这次机构改革,业内分析,保险系统受到的影响要比银行系统更大。加之保险业近年出现乱象,原主席落马,新机构之于保险业的影响,也更受关注。

  在保监会即将划上句号之际,难免回望。1998年11月18日,保监会诞生于中国保险业最稚嫩的时期,到如今接近20年的时间内,经历了保险业跌宕起伏,有过马永伟、吴定富、项俊波三任主席。

  此刻,我们不妨来回顾三位保监会主席的任期以及他们监管下的保险业,并期待接棒肩负监管使命的新监管机构,让行业走得更稳、更远、更好。

  1998-2002 马永伟时期:引外资、强监管
  中国保险业最初由中国人民银行监管,1992年后金融监管开始有了分业监管的理念,后保监会于1998年11月18日成立,并从人民银行手中接过保险业监管职责。彼时,时任中国人民保险(集团)公司董事长、总经理的马永伟,成为第一任保监会主席。

  马永伟算是金融保险领域“科班”出身。1942年10月生,山东人,毕业于辽宁财经学院(现在的东北财经大学)财政金融专业。在1994年加入人保之前,他曾就任于中国人民银行、中国农业银行安徽分支机构、安徽省政府财贸办公室,并于1984年任中国农业银行副行长、党组成员,1985年开始担任中国农业银行行长。1994年进入保险行业,任中国人民保险公司董事长、总经理、党组书记,1995年任中国人民保险(集团)公司董事长、总经理;1998年至2002年任中国保监会主席。

  马永伟任职保监会主席期间,是保险业小小扩围的一个时期,期间经历我国2001年入世,吸引外资进入我国保险业成为一大看点。在金融业中,保险市场也是最早向外资开放的、开放程度最高的。

  这一时期,也是产险业过得最“舒服”的一个时期。当时,监管对产险实行了从市场主体准入、费率监管和投资渠道限制多方面严格的监管政策,这种政策在整体上为产险行业创造了较大的盈利空间。

  对寿险业而言,这段期间留下了1999年统一产品定价的历史印记。所有寿险产品定价利率上限统一为2.5%的这次监管决策,对寿险行业产生了根本性的影响,强制行业建立起稳健经营和风险控制的意识,对此后的发展奠定了基础。

  从数据上看,保险业在这一时期取得稳步的发展。根据保监会官网数据,保险业保费从1999年的1393亿元,到2002年达到3053亿元,增长了一倍多。总资产从1999年初的约2000亿元,到2002年末时约为6500亿元,增长了两倍有余。

  2002-2011 吴定富时期:从做大做强到风险防范
  2002年10月,56岁的吴定富接棒60岁的马永伟,成为第二任保监会主席,这一任就是九年时间,成为任期最长的保监会主席。事实上,这之前,在保监会1998年成立时,吴定富就曾担任第一副主席(副部级),开始了与保监会的缘分。

  相较第一任保监会主席马永伟,中文系毕业的吴定富经历要丰富得多。1946年7月出生,湖北人,有学校教师、文曲剧团、宣传部门、县长、湖北审计局、湖北审计厅任职经历,1995年10月到1998年11月担任中纪委驻审计署纪检组组长,1998年11月到2001年1月任职保监会副主席,2001年4月调职中纪委秘书长,2002年10月重返保监会,任保监会主席。

  吴定富留给保险业的第一个标签是“做大做强”。他上任伊始就在2003年1月全国保险工作会议上说,“在5到10年的时间内,要真正把中国保险业做大做强,冲出亚洲,走向世界。我们中国的保险业应该、也有能力为世界的保险业作出贡献。”后来的数字充分体现了保险业在这一目标下的发展。到2011年底,保险业年度保费收入达到1.4万亿元,总资产6万亿元,中国成为全球最重要的新兴保险大国。

  而在上任保监会主席最初几年,吴定富最主要的一项工作,其实是化解行业背负的沉重利差损压力。利差损是稚嫩的寿险行业在上世纪九十年代疯狂发展的产物。在自由定价的市场中,不少公司把产品预定利率定在10%左右的高水平,但当时的险资投资范围仅为有限的固定收益类资产,真实的投资收益远不及承诺给客户的收益水平,中间的差距就形成了巨大利差损。

  首先要解决的就是几家大公司的资本金问题。吴定富推动中国人保等国有保险公司改制,实现人保财险、中国人寿分别于2003年11月、12月上市,中国平安(2004年)、中国太保(2007年)陆续登陆资本市场,逐渐解决了资本金不足问题。而在逐步减轻和化解利差损风险后,保险行业进入新一轮业务扩张期。

  吴定富还将发展保险业提到政治高度,并为保险业争取来了国家层面“顶层设计”的政策。2006年6月,《国务院关于保险业改革发展的若干意见》出台,这一保险业老“国十条”,对农业保险、商业养老健康保险、责任保险等的发展给予支持,对于行业发展提供了广阔的政策空间。而受益于该政策,保险资金投资范围扩围到股票资产,并有了投资不动产、创投企业、境外投资的“口子”。此后保险投资“一年赚了五年的钱”,2007年保险资金运用收益超过前五年总和,投资收益率达到历史最好的10%左右水平。

  不过,其中蕴含的风险也逐渐显现,2008年前后,一些险企资金运用违规、公司治理问题突出,此时保险业的监管由做大做强转为风险防范。保监会2008年第1号令便是《保险公司偿付能力管理规定》,当年9月1日起施行,保险偿付能力监管硬约束落地。

  强制建立起做业务要有“资本”的概念,成为吴定富时期保险业的又一件大事。

  2011-2017 项俊波时期:从风光无两到风口浪尖
  2011年10月,65岁的吴定富退休,时任农行董事长项俊波接过保监会主席之职。与前两任相比,项俊波可谓“另类”保监会主席。

  上任保监会主席伊始,项俊波因极富传奇色彩的经历,曾被媒体大书特书。项俊波为重庆人,出生于1957年1月,毕业于北京大学博士,法学博士学位,研究员。从1993年开始做审计相关工作,积累了20多年审计工作经验,一直到2004年7月,从国家审计署副审计长调任中国人民银行副行长,2007年6月调至农行,历任行长、董事长。2011年10月,调任保监会主席。

  项俊波上任约一年后,开启了大刀阔斧的“将市场的权力交给市场”的从投资端到承保端的系列改革:2012年下半年放开投资端,此后逐步推进车险、寿险费率市场化。2014年8月,保险业迎来新“国十条”,保险业从“需要国家”到“国家需要”的层面,风光一时无两。

  随之,从数字上看,保险业实现了快速发展,五年时间,保费、资产规模均实现了翻番。2016年,保险行业实现原保费3.1万亿,总资产突破15万亿,中国成为全球第二保险大国。

  把市场的交给市场,保监会的想法是“放开前端、管住后端”,一场改革偿付能力监管制度的工程也由此开启——2012年初,保监会主导建立第二代偿付能力监管制度,将之前的规模导向转为风险导向。偿二代在2015年试运行后,2016年已正式实施,成为行业的资本监管制度,受到国际关注。

  不过,表面的强大之下,暗藏的风险和问题逐渐暴露。

  一些保险公司在开放的监管政策下定位严重“跑偏”,失了“保险公司”之实,不做保险保障业务,而去以实质上的高收益理财业务招揽大量保费,为了覆盖负债的高成本,又进行激进的投资,甚至违法违规用保费循环虚假增资放大杠杆,积聚了大量风险。

  同时,个别险企大量涉足跨领域产业,违背保险资金财务投资的初衷,甚至干预企业经营,对相关实体企业经营造成了负面影响,引发了资本市场和社会各界关注,保险业被推到风口浪尖。

  随之,保监会逐渐收紧监管,提出“保险业姓保、保监会姓监”,激进险企收到了一定监管措施,严监管的说法逐渐开始。

  此后,让人唏嘘的是,项俊波2017年4月接受组织审查。随后,一系列严重违反政治纪律、违反廉洁纪律的严重违纪行为浮出水面,并涉嫌违法犯罪,性质十分恶劣,情节特别严重,被开除党籍和公职。

  在主席空缺的这近一年内,保监会以空前的决心重塑监管形象,摒弃“父爱”式监管定位,坚决肃清项俊波毒流,强监管、严监管成为主基调。这个时期,保监会出台以“1+4”系列文件为主的多个监管文件,弥补监管短板,以严厉举措“纠偏”行业发展,推动全行业重新找回定位。

  2018 新的时代:银行保险监督管理委员会
  如今,属于保监会的历史即将划上句号,但保险监管工作还将继续,中国银行保险监督管理委员会成立后将续写保险监管的篇章,为保险业服务实体经济,成为社会稳定器和经济减震器,以及自身稳步向前,发挥根本作用。

  结束也意味着另一种开始,期待保险业更好。

  附:九张图读懂国务院组成部门调整










  图片来源:人民日报(证券时报网)


  “一委一行两会”新金融监管框架成形 
  根据提请十三届全国人大一次会议审议的国务院机构改革方案(简称方案),国务院拟组建中国银行保险监督管理委员会,防范化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

  方案提出,将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

  这一整合将打破存在15年之久的“一行三会”格局,金融监管进入新时代。多位受访专家表示,改革方案体现出党中央的深思熟虑,考虑周全。银监会、保监会的职责整合有利于加强监管协调,有效弥补监管漏洞,构建现代金融监管框架,实现金融风险监管全覆盖。

  利于监管协同弥补漏洞
  根据方案,拟组建的中国银行保险监督管理委员会的主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

  若方案审议通过,未来中国金融监管框架将形成“一委一行两会”:国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会。

  自2013年中国银监会成立后,我国金融监管正式形成由人民银行负责货币政策,银监会、证监会和保监会实施分业监管的“一行三会”格局。近年来,随着金融行业快速发展,机构综合化经营趋势明显,新金融业态层出不穷。同时,金融风险跨行业、跨市场的传染性逐步暴露,监管体制对业务模糊地带无法覆盖。统一和完善金融监管框架的呼声渐高。

  受访专家表示,这次整合将是推进金融业监管协同的第一步,方向上转向以市场监管为主,将有效避免监管漏洞和监管重叠。

  全国政协委员、申万宏源证券研究所首席经济学家杨成长在接据记者采访时表示,银行保险业的监管整合会形成市场统一的监管模式,有效弥补监管漏洞。“过去实行分业监管,市场存在监管空白,比如大资管、同业、非标等业务领域。”他认为,这次整合主要强调监管机构的分业监管和统一监管两者之间有机结合,分业监管在中国仍然有效。

  中国人民银行研究局局长徐忠表示,银行与保险在监管理念、规则、工具等方面具有相似性,对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。“在我国金融监管资源和专业人才‘供不应求’的背景下,尤其是地方层面保险监管人才匮乏,统一监管有利于发挥协同效应,集中整合监管资源,充分发挥监管专业人才的专业能力,提高监管的质量和效率。”徐忠说。

  在中国金融业版图中,大型系统重要性金融机构主要也集中于银行和保险领域。截至今年1月末,银行业金融机构总资产达247.95万亿元。交通银行首席经济学家连平说,银行保险监管资源整合有助于加强这两个领域的管理。未来在制定对系统重要性金融机构的风控标准时,可以更好地协调统一,有助于控制系统性金融风险。

  构建现代金融监管框架
  方案中还将中国银监会和中国保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

  徐忠说,分离监管规制与执行、由人民银行负责金融业重大监管政策的制定,主要有两个考虑:一是有利于确保发展与监管职能的切实分离;二是有利于防范化解系统性金融风险。以近年来快速发展的万能险为例,其资金链条可能横跨银、证、保多个行业,从单个监管部门的角度看,都监管合规、风险可控,但从全局看其风险隐患可能已威胁金融系统稳定。

  东方证券首席经济学家邵宇说,这体现出“双峰监管”的特点。未来中国银行保险监督管理委员会只负责执行,如微观审慎管理、市场监管、投资者保护等。凡是涉及宏观决策、宏观审慎和重要经济参数的调整,都由宏观管理部门——央行来管理。

  其实上述职责的划转,也凸显出改革强调监管机构的主要功能是市场监管。杨成长说,原来“三会”既负担监管职能,也兼有其他行业发展规划等功能。方案将有关市场调控、发展规划等职责划到央行,使得宏观审慎管理、金融调控、市场监管这三大功能的划分更加清楚。

  方案提出,逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,守住不发生系统性金融风险的底线。在受访专家看来,方案的设计初衷和落脚点,正是着眼于这个目的,建立符合中国金融市场发展实际的金融监管框架。(.上.证)


  “一委一行两会”金融监管架构形成 从裂变式改革走向渐进式重组 
  金融监管,新局蜕变
  21媒体记者根据资料梳理,中国金融监管大致分为三个阶段。3月13日上午,十三届全国人大一次会议听取了全国人大常委会关于监察法草案的说明、国务院关于国务院机构改革方案的说明。

  金融监管一行三会格局调整为“一行两会”,也引发了业界诸多想象。

  2017年以来,中国新金融监管框架逐步形成。中央层面,设立国务院金融稳定发展委员会,“一行三会”调整为“一行两会”,组建中国银行保险监督管理委员会。原银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

  此次整合银监会和保监会的改革举措,完美体现了“渐进式”改革的真谛。

  21媒体记者根据资料梳理,中国金融监管大致分为三个阶段:第一阶段为1992年之前的集中统一监管体制阶段,第二阶段为1992年~2009年,分业监管体制形成;第三阶段为2009年至今,金融监管体制不断完善。

  中国新一轮金融监管框架改革终于形成,坐落于北京金融街鑫茂大厦的南北楼的银监会、保监会将合并为一家机构。

  3月13日,国务院向全国人大提请审议《国务院机构改革方案》。在金融监管体制改革领域,将银监会、保监会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

  招商银行首席经济学家丁安华表示,本次金融监管改革因由是当前我国的“金融控股”、“混业经营”。参考国外经验,美国上世纪九十年代末摈弃了严格的分业管制体系。事实上,允许金融业开展“混业经营”本质上是尊重市场的选择。

  中国金融改革的过程是一个裂变的过程,自中国人民银行1984年专门行使中央银行职责后,到四大行的组建,增加十多家股份制银行,再到城市商业银行和农村信用社独立法人的涌现,外资银行逐步涌入。在此过程中,人民银行把管理的证券业、保险业、银行业分离出去。1992年,证监会成立;1998年,保监会成立;2003年,银监会成立。

  从机构监管到功能监管
  上世纪90年代我国金融业处于发展初期,“分业经营”、“分业监管”的金融模式得以确立。

  21媒体记者根据资料梳理,中国金融监管大致分为三个阶段:第一阶段为1992年之前的集中统一监管体制阶段,第二阶段为1992年~2009年,分业监管体制形成;第三阶段为2009年至今,金融监管体制不断完善。

  1984年,中国人民银行确认专门行使中央银行职责。1992年10月,国务院证券委员会和中国证监会成立。1998年6月,国务院证券委员会并入中国证监会。1998年11月,中国保监会成立,负责对保险业的统一监管。2003年4月,中国银监会正式组建,标志着我国“一行三会”分业监管、分工合作的金融监管体制正式确立。

  “一行三会”监管格局形成15年后,2018年3月,银监会、保监会拟整合组建中国银行保险监督管理委员会。该改革方案提出,组建银行保险监督管理委员会是为了“深化金融监管体制改革,解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题”。

  次贷危机后,主要发达国家都对原有的金融监管框架进行了程度不一的修补和改革。其中主要强化了“宏观审慎监管”,以之作为连接货币政策和“微观审慎监管”之间的桥梁。

  而在此次监管改革中,强化了央行的角色,将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。

  21媒体记者梳理,在分业监管下,自2004年至2007年,银监会逐步构建了中国特色的银行业监管框架,初步建立以资本监管为基础的银行业审慎监管框架。在这一过程中,工、中、建、交四家国有商业银行完成股份制改革并IPO上市。随后,银监会对存贷款、银行理财、银行同业等一系列业务进行整顿。

  不过,在金融发展过程中,“分业监管”面对的却是“混业经营”。近年来金融子行业之间的壁垒逐渐消融,金融机构混业经营发展迅猛,金融产品日益多样化复杂化,金融乱象和金融风险也由此滋长。

  金融监管早已注意到这一风险。如,2003年,部分商业银行开始开展人民币理财业务。为此,银监会自2005年11月开始对个人理财业务进行分类,提出风险管理要求。2013年3月,银监会提出了“非标准化债权资产”概念和监管思路。2014年5月,央行等五部委发布规范金融机构同业业务“127号文”。

  丁安华认为,次贷危机后主要经济体的金融监管改革体现了“功能监管”的趋势。相对于基于分业经营的“机构监管”,功能监管主要是适应金融机构混业经营,以求更好地解决监管空白和监管套利问题。我国金融监管改革合并银监会与保监会就是为了适应功能监管的要求。

  评级机构穆迪认为,银监会和保监会的合并将会实现统一监管,降低监管套利空间,尤其是在影子银行活动方面,有助于抑制涉及银行和保险业的通道业务。

  一委一行两会+地方金融监管局新格局
  2017年以来,中国新金融监管框架逐步形成。中央层面,设立国务院金融稳定发展委员会,“一行三会”调整为“一行两会”,组建中国银行保险监督管理委员会。原银监会、保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

  2017年7月,全国金融工作会议在北京举行。提出设立国务院金融稳定发展委员会,强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责。地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任。

  人民银行将在新金融监管框架中起到更重要作用。“成立了国务院金融稳定发展委员会,其办公室设在人民银行,这些都表明人民银行将在新的金融监管框架中起到更重要的作用。”中国人民银行行长周小川在3月9日十三届全国人大一次会议举行记者会上表示。

  地方层面,地方金融监管局开始设立。21媒体去年10月独家报道,全国金融工作会议以后,中央要求各地金融监管部门(包括地方金融办、地方金融工作局等)加挂地方金融监督管理局牌子,监管职能将持续加强,与一行三局形成错位监管和补充。

  丁安华认为,对我国而言,现阶段的监管架构改革,相较于更为激进的方案(例如“双峰模式”分离审慎监管与行为监管的模式)更具可操作性。双峰模式需要将原有监管框架彻底拆散、颠覆与重构,不论是对政府部门还是对市场机构来说都意味着巨大的成本,面临巨大的不确定性。去年第五次全国金融工作会议在“一行三会”之上设立的国务院“金融稳定发展委员会”是对原有金融监管协调机制的升级。此次整合银监会和保监会的改革举措,完美体现了“渐进式”改革的真谛。(.21.世.纪.经.济.报.道)


  银监会、保监会合并逻辑:银保业务已深度融合 监管理念规则相近 
   3月13日,十三届全国人大一次会议召开第四次全体会议,听取国务委员王勇关于国务院机构改革方案的说明。

  国务院机构改革方案显示,将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院的直属事业单位。

  若方案通过审议,中国金融监管体制将变成"一行两会",即:中国人民银行、中国证监会、中国银行保险监督管理委员会。

  对于银监会与保监会合并的合理性,全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟在3月13日回答记者提问时表示,在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力方面,"保险"和"银行"有类似性,两者都管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配。而证监会是管信息披露真实性,特别是管欺诈,属于投资消费者保护范畴,它对证券公司没有资本金要求。银保合并有相近性,而证监会不一样。

  中国人民银行研究局局长徐忠在财新网撰文指出,银行与保险统一监管是顺应综合经营趋势的必然选择。"我国金融业综合经营已成趋势,银行与保险深度合作、融合发展的特征明显。一是银行与保险产品功能交叉趋同,寿险产品除了传统的保障功能外,发展出与银行存款类似的储蓄功能,成为'储蓄寿险'。二是银保合作不断深化,我国银行已成为保险销售的重要渠道,近年来业务发展迅猛,促进人身保险业保费规模、资产规模的快速增长。在此背景下,统一银行与保险监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、落实功能监管并加强综合监管的必然要求。"
  徐忠表示,银行与保险统一监管有利于集中整合监管资源、发挥专业化优势。银行与保险在监管理念、规则、工具具有相似性,对监管资源和监管专业能力也有相近的要求。例如,保险业"中国第二代偿付能力监管制度体系"("偿二代")以风险为导向,制定不同风险业务的资本金要求,就类似于银行监管中对银行资本充足率的监管要求,因而"偿二代"又被视为保险业的"巴塞尔协议III"。在我国金融监管资源和专业人才"供不应求"的背景下,尤其是地方层面保险监管人才匮乏,统一监管有利于发挥协同效应,集中整合监管资源,充分发挥监管专业人才的专业能力,提高监管的质量和效率。

  某股份制银行高管对记者表示,对于银保监管部门的合并,目前对于监管思路尚未明确,银行将按照监管要求合规开展业务。(.经.济.观.察.网 .胡.艳.明)


  两会合并 中国金融监管是要干这件大事 
  13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案,改革后,国务院正部级机构减少8个,副部级机构减少7个,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门26个。

  其中,方案提出,拟将中国银行业监督管理委员会(以下简称"银监会")和中国保险监督管理委员会(以下简称"保监会")的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。

  翻看历史,不管是银监会还是保监会,都还是正值青春的"小伙子"。中国银行业监督管理委员会成立于2003年4月,当下刚刚15"岁";而中国保险监督管理委员会成立于1998年11月,至今刚满20"岁"。

  作为监管部门,两部委曾分业维护银行业、保险业的合法、稳健运行,为何如今突然要合并?对于监管而言,此次合并意味的是紧,还是松?

  尘埃落定
  事实上,银监会和保监会要合并这件事,传言已久,但并未得到证实,如今也算是成埃落定。

  国务委员王勇13日上午在十三届人大一次会议上就国务院机构改革方案作出说明时表示,金融是现代经济的核心,必须高度重视防控金融风险、保障国家金融安全。

  方案提出,将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。

  王勇称,中国银行保险监督管理委员会主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

  "我认为此次合并是非常正确的。"社科院金融研究所金融市场研究室副主任尹中立在接受中新社国是直通车记者采访时表示,虽然银行业、保险业一直是分业经营、分业监管,但从实际来看,金融机构的业务交叉较多,随着经济发展,金融行业出现了混业经营的现象。而两者从属的监管机构不同,就造成一些监管的真空、灰色地带的出现,所以现在将银监会与保监会合并,也是在一定程度上适应金融业发展的新需求。

  而中国东方资产管理股份有限公司首席经济学家吴庆则对国是直通车表示,这一次的调整与上一次的调整不完全一致。上一次独立设计了三会,推进了分业监管,现在合并了其中的两会,从表面上看,我们是走了回头路,实际上将两者合并,分业监管的理念并没有被推翻,只是对金融监管的理解有所加深。

  尹中立亦强调,监管机构的调整只是第一步,未来还任重道远,金融市场随着时间的推移,创新的思路也是层出不穷的。

  央行的监管职责
  值得注意的是,本次还将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。这对于央行而言又意味着什么呢?

  吴庆表示,央行的职责有所加强,这符合全球金融监管的趋势。"金融领域不断发生新的变化,也改变着中国对金融业以及金融监管的认识,所以进行相应的调整很有必要。"
  他表示,过去我们认为货币政策应该独立,所以将监管机构与央行分离开,这个观念现在仍然没有改变,货币政策确实应该独立,甚至央行还应该继续向增加独立性的方向推进,但这并不意味着央行不能拥有监管的职责。"央行应该有多重的职责,既应该有货币政策的职责,也应该有一部分监管的职责,所以我们现在将'拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责'回归到了央行。"
  此外,吴庆还强调,在未来金融监管体系当中,最重要的机构就是2017年成立的国务院金融稳定发展委员会。这个委员会的办公室设在央行,也就意味着央行不仅承担货币政策、金融监管的职责,一些其他的职责也会落在央行的头上。

  释放信号
  此次两会合并,意味着未来中国金融监管会向何方前进?中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军认为,还是需要职责更加明确、功能定位更加清晰,对不同领域的风险都能够完全覆盖的总体思路。本着这样的思路,来搭建监管的组织架构、配置资源,既考虑到微观层面的风险,也考虑宏观层面的风险,同时符合金融业健康发展的要求,让金融业更高效地支持经济发展。

  "毫无疑问,未来监管要达到的目标是,做到金融监管的全覆盖,不留死角。"尹中立强调,经过机构改革之后,这个目标一定是要做到监管的全覆盖,但是能不能做到有效的全覆盖?还是要时间来检验。

  而在吴庆看来,未来金融领域的竞争也将更加激烈。"把不好的竞争渠道堵住,更多的机构会按照公平地、对金融消费者更加有利的方式来相互竞争。促使金融机构不断改善产品设计,向着提高金融消费者的福利方向去努力,而不是在监管方面打主意。"(.中.新.网)


 金融监管步入双峰模式过渡带 央行强化审慎管理职能
  中国金融监管步入"双峰"模式过渡带 央行强化宏观审慎管理职能
  中国金融监管机构改革方案拨云见日。

  3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。

  这意味着,此前的"一行三会"变成了"一行两会",而新增的角色,则是去年7月成立的国务院金融稳定发展委员会。

  同时,方案还提出,将银监会和保监会此前拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

  "此次改革加强了央行的宏观审慎管理职能,并且从机构监管转向功能、审慎和行为监管,而且强调对金融消费者的保护--这些调整都可以看到'双峰'监管模式的逻辑。"对此次调整,一位研究中国监管体制多年的学者对21媒体记者表示,此次改革借鉴了英国"双峰"模式,但却具有自身特点,"可能也是充分考虑了中国原本分业经营的现状。"
  "双峰"监管过渡?

  英国金融监管体制从分业监管、混业监管到"双峰"监管的变革。其中,英国现行的金融监管"双峰"模式被公认为改革较为彻底、最适应当前现实的金融监管模式。

  据恒大研究院团队总结,"双峰"改革方案下,作为英国央行的英格兰银行拥有维护金融系统稳定的核心地位;此前的金融服务局被撤销,拆分为审慎监管局(PRA)和金融行为监管局(FCA),并新成立金融政策委员会(FPC)。

  其中,金融政策委员会(FPC)设立在英格兰内部,负责制定宏观审慎政策,识别、监控并采取措施消除或减少系统性风险,以实现宏观审慎监管目标;英格兰银行内同时还下设审慎监管局(PRA),负责对存款机构、保险公司和系统重要性投资公司等进行审慎监管,以实现微观审慎监管目标。

  而金融行为监管局(FCA)则设立在英格兰银行之外,对超过56000家公司进行行为管理,并负责对审慎监管局监管范围外的约18000家金融机构进行审慎监管,以实现消费者保护目标。

  而审慎监管和行为监管,共同构成"双峰"。由于央行既可以通过宏观审慎管理来统筹"双峰"监管,又可以实施微观审慎监管,权力集中度之高,被视为"超级央行"。相比之下,在此次监管改革方案中,中国央行的"集权"程度则离英国央行还有一定距离。

  "国内短期内不可能完全做到英国那种'双峰'监管模式。"前述北京某金融监管资深学者对21媒体记者表示,"如果完全参照英式,可能需要把之前分业监管的体系推倒重来,各方面阻力太大。"现在更像是进入一个过渡带。

  强化央行宏观审慎管理职能
  尽管如此,央行的权力与职责较此前依旧有较大提升。

  "此次机构改革将银监会和保监会合并,同时剥离银行业、保险业重要法律法规、审慎监管制度的拟定权到央行,这意味着央行为核心的统筹监管再度迈出重要一步。"原九州证券首席经济学家邓海清点评称。

  徐忠亦在3月13日发表的文章中指出,此次机构改革,"强化中央银行宏观审慎管理职能,人民银行落实'三个统筹',为'打好防范化解重大风险攻坚战'奠定重要基础。"
  一是人民银行统筹监管系统重要金融机构和金融控股公司。人民银行统筹负责系统重要金融机构和金融控股公司的监管规制和机构认定,并具备检查权、处罚权,对高管的人事任免具有否决权。

  二是人民银行统筹规划、建设和监管重要金融市场基础设施(含各类金融资产登记托管机构),对金融交易所主要业务规则制订修改人民银行具有否决权。

  三是人民银行统筹负责金融业综合统计。涉及宏观调控、系统性风险等重大问题时,人民银行可根据履职需要进行直接数据采集。(.21.世.纪.经.济.报.道)
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